Реалізація права на звернення громадян в європейських країнах

У сфері захисту прав і свобод людини вагоме місце посідає конституційне право на звернення, яким наділені як особи так і їхні об’єднання. Зазвичай, воно закріплено в конституціях в якості суб’єктивного права громадянина, а в деяких країнах надається кожному, у тому числі й іноземцям. Термін «звернення» охоплює такі його різновиди як заява, лист, вимога, клопотання, скарга. Усі вони забезпечують певну діяльність державних органів, передусім, у сфері захисту прав і свобод людини й громадянина, а також інформують владу про розуміння суспільством будь-якої громадської проблеми чи інтересу. Останнім часом право подання звернення стає здійсненням належної кожному свободи висловлювати свою думку.

У доктринах більшості європейських країн скарга та звернення до публічної влади трактується, як форма реалізації участі громадян у справах суспільства та держави, вплив окремих осіб чи об’єднання на процес прийняття політичних та правових рішень. Однак в окремих країнах сенс та цільове направлення понять скарга та звернення не співпадають. Так, у Франції скаргу має право подати будь-яка особа, у той час, як право на звернення до публічної влади з будь-якою позитивною пропозицією надається тільки громадянам. Інша картина у ФРН, де право на звернення віднесено до основних прав кожного, і в силу цього його носієм може бути кожен, тобто не тільки громадянин ФРН, а й іноземці, апатриди, німецькі юридичні особи, об’єднання осіб приватного права тощо. При цьому особа не повинна заявляти безпосередньо особисті вимоги, вона може діяти на захист загальних інтересів. Оформлені у вигляді письмових звернень за підписом конкретної особи чи групи осіб звернення направляються в парламент, будь-який державний орган, омбудсмену та ін., які зобвязані таке звернення прийняти, зареєструвати, розглянути по суті та повідомити про рішення заявника. У випадку, якщо звернення чи скарга надходять не до того адресата, вони, як правило, пересилаються за належністю, про що зацікавлену особу одразу повідомляють. Такий широкий підхід до права звернення пояснюється його важливою функцією – сприяти участі громадян чи їхніх об’єднань в процесі політичного волевиявлення, слугує демократичним засобом комунікації та інтеграції інтересів громадян, суспільства та держави. Варто також зазначити, що право звернення в такому трактуванні слугує певним засобом контролю за державою зі сторони громадян та засобом захисту їхніх прав та свобод від незаконного втручання та посягання зі сторони держави, її органів та посадових осіб. Особливе значення цього права пов’язано з тим, що воно не обмежене законом ані за змістом ( за виключенням прямих образ, наклепу та погроз, що карається кримінальним законом), ані за строками подачі. Важливо і те, що звернення можуть подаватися одночасно з використанням інших засобів захисту прав і свобод людини.

Основними нормативно-правовими актами, що закріплюють та регламентують право звернення є конституції, парламентські регламенти та закони. У конституції ФРН зазначене вище право закріплено статтею 17 розділу про основні права: «Кожен має право як окремо, так і разом з іншими особами, звертатися письмово з проханнями та скаргами до компетентних установ та органів народних представництв». Зазначене право можна знайти і у статті 45 Конституції ФРН, відповідно до якої Бундестаг формує комітет по зверненням, зобов’язаний розбирати прохання й скарги, направлені в парламент. У Законі про повноваження комітету Бундестагу по зверненням визначаються та встановлюються процедурні правила діяльності Комітету під час розгляду скарг, головним чином його стосунки з цього питання з іншими федеративними органами. У зазначеному вище законі передбачено право Комітету заслуховувати заявника, свідків та експертів; витребовувати усі акти, інформацію, за виключенням таємних матеріалів, мати доступ до усіх установ. Питання про відмову в прийнятті звернення вирішує вища контрольна інстанція Федерації; відмова повинна бути вмотивована. Суди та адміністративні установи зобов’язані надавати Комітету необхідну допомогу. Комітет щомісячно представляє парламенту доповідь про розглянуті звернення у вигляді загального огляду разом з рекомендованими відповідями. Якщо питання про звернення вирішується неправильно чи взагалі не розглядається, це вважається порушенням права на звернення.

Певними особливостями відрізняється зміст такого ж права в Австрії. Тут існують різні типи звернень. Парламентські – вони за належністю направляються у певні галузеві комітети. На пленумі Національної Ради такі звернення обговорюються лише в тому випадку, якщо існував відповідний запит парламентарів. Звернення можуть також подаватись на ім’я президента Республіки, який направляє їх до відповідного органу для розгляду по суті з поміткою надати відповідь.

Індивідуальні скарги можуть бути адресовані омбудсмену, якщо вони містять інформацію про правопорушення органів управління. Проте колективні звернення з такими питаннями не приймаються омбудсменом, а направляються ним до компетентних відомств з написом «Розібратись». Отримуючи звернення такого змісту, омбудсмен інформує про питання, які в ньому зазначені, парламент та вказує на необхідність прийняття певних законодавчих заходів. Право на звернення не вважається в Австрії юридичним засобом захисту, тому що ніхто не може претендувати на реалізацію вказаних у ньому вимог.

У Франції право на звернення починається з періоду Великої французької революції 1789-1794 рр. У першому розділі Конституції 1791 року воно отримало пряме закріплення нарівні із свободою совісті та свободою зібрань. У декларації прав людини і громадянина, якою проголошено право на звернення, підкреслюється його невідчужуваний характер: воно «ніяким чином не може бути відмінено, призупинено чи обмежено». Не дивлячись на те, що чинна на сьогодні Конституція не містить цього права, воно надане та реалізується громадянам Франції на основі інших актів. Перед усім потрібно посилатися на ордонанс «Про діяльність палат парламенту» від 17.11.1958, у статті 4 якого зафіксовано, що правила подачі письмових звернень встановлюється регламентами цих палат. У прийнятому в 1959 році Регламенті Національних Зборів встановлено порядок подачі звернень. Вони вносяться у загальний список в порядку надходження, при цьому кожен повідомляється про номер свого звернення. Голові Національних Зборів звернення передаються депутатами. Відповідно до Регламенту Голова Національних Зборів повинен направити звернення до постійної парламентської комісії з питань конституційних законів, законодавства та загального управління. Як правило, зазначена комісія призначає в зв’язку з цим доповідача. Заслухавши висновок доповідача, вона повноважна направити звернення в іншу постійну комісію Національних Зборів чи відповідному міністру або на розгляд безпосередньо Національним Зборам. Важливо підкреслити, що в будь-якому випадку заявник повідомляється про прийняте комісією рішення. Для надання відповіді на звернення міністру надається трьохмісячний строк, по закінченню якого комісія також може прийняти рішення про передачу звернення на розгляд Національним Зборам. У цьому випадку складається доповідь, де викладається повний текст звернення; доповідь розповсюджується серед членів Національних зборів, які після його обговорення приймають відповідне рішення.

Основним документом, що визначає права й свободи людини й громадянина в Європейському Союзі безумовно є Хартія основних прав (Charter of Fundamental Rights), яка була офіційно проголошена на саміті в Ніцці 7 грудня 2000 р. Хартія, створена на основі таких важливих джерел, як Європейська Конвенція з прав людини, загальні конституціональні традиції й інструменти міжнародного права, підтвердила й підкреслила значимість і важливість дотримання основних свобод для громадян ЄС. Хартія містить у собі громадянські, політичні, економічні та соціальні права, розділені на шість глав: достоїнство, свобода, рівність, солідарність, права громадян, правосуддя тощо.

Стаття 103 встановлює, що будь-який громадянин Європейського Союзу й будь-яка фізична або юридична особа, що перебуває або має зареєстроване відділення в державі-члені має право звертатися до омбудсмена у зв’язку з випадками адміністративної самоправності в роботі інститутів або установ союзу, виключення становить тільки діяльність Європейського Суду й Верховного Суду. Європейський омбудсмен є зовсім незалежним під час виконання своїх завдань.
Згідно з Міжнародним пактом право на індивідуальне звернення є факультативним, але обов’язковим відповідно до Європейської конвенції після набрання чинності Протоколу № 11. Проте якщо в Європейську конвенцію ідея індивідуальних звернень була закладена початково, то у випадку з Міжнародним пактом стало за потрібно приймати Факультативний протокол до нього. У кожному випадку для того, щоб звернення було визнане прийнятним та прийняте до розгляду по суті, необхідно, щоб воно відповідало ряду вимог.
Для того, щоб заява була прийнята до розгляду Європейською Комісією, необхідно добре знати, розуміти і дотримуватися таких правил:

1. Комісія розглядає петиції, спрямовані на адресу Секретаря Комісії від будь-якої особи, неурядової організації або групи осіб, які підтверджують, що стосовно них були порушені права, передбачені Європейською конвенцією. При цьому не має значення, як Ви назвете своє звернення в Комісію: заявою, петицією або скаргою.

2. Комісія розглядає тільки ті скарги, що спрямовані проти держав, які підписали і ратифікували Конвенцію, і відносяться до подій, що наступили після ратифікації Конвенції цими державами. На це положення варто звернути особливу увагу. Жодний український громадянин або неурядова організація не мають права наполягати на задоволенні навіть найсправедливіших вимог, якщо сам факт порушення тих або інших прав відбувся до ратифікації Україною Конвенції, і не виконані умови, викладені в пункті 5.

3. Комісія розглядає скарги, пов’язані з порушенням тільки тих прав, що гарантовані Конвенцією і протоколами до неї. В інших випадках скарги відхиляються. Необхідно при цьому мати на увазі, що більшість соціально-економічних прав не закріплені в Конвенції. У ній установлюються, головним чином, цивільні і політичні права.

4. Підставою для прийняття скарг до розгляду є вичерпання усіх внутрішньодержавних правових засобів захисту (ст. 26). Зміст цієї важливої процесуальної вимоги Європейський Суд з прав людини роз’яснив в одному із перших своїх рішень. Він зазначив, що система захисту прав людини, передбачена Конвенцією, за своєю природою є субсидіарна, тобто допоміжна, що втілено у встановленому нею процесуальному правилі: особа має право скаржитись в Раду Європи, лише якщо здійснено усі доступні внутрішньодержавні засоби правового захисту. Це значить, що захист прав людини повинні забезпечувати насамперед державні органі, включаючи національні суди, що зобов’язані визнавати принципи і норми Конвенції в якості пріоритетної основи своєї діяльності.

5. Особливу увагу варто звернути на правило, відповідно до якого Комісія може прийняти справу до розгляду після вичерпання усіх внутрішніх засобів правового захисту і лише протягом шести місяців із дати прийняття остаточного рішення на національному рівні (ст. 26).

6. Комісія не розглядає скарги, які є анонімними, є по суті тими ж, що були вже розглянуті Комісією раніше або вже є предметом іншої процедури міжнародного розгляду або врегулювання і не містять нової інформації, є необґрунтованими, являють собою зловживання правом подачі петиції (ст. 27).

7. Оскільки Комісія розглядає скарги тільки проти дій або рішень державних органів влади, вона не приймає скарги, спрямовані проти приватних осіб або недержавних установ.

Комісія може на будь-якій стадії розгляду прийняти рішення про виключення скарги зі свого списку справ, тобто визначити її, як неприйнятну, якщо зроблено висновок про те, що скарга не відповідає згаданим вище правилам і тому є неприйнятна для розгляду, заявник більше не має наміру домагатися розгляду своєї скарги, питання було вирішене або з будь-якої іншої причини, якщо Комісія врахує невиправданим розгляд петиції.

Комісія може прийняти рішення відновити скаргу в списку справ, якщо вона врахує, що обставини виправдовують такий крок.

Рішення Комісії щодо прийнятності скарг є остаточними і не підлягають оскарженню. Проте заявник може подати на розгляд нову скаргу, якщо в справі виникли додаткові обставини.

У разі прийняття справи до розгляду Комісія проводить розслідування за фактами порушень прав людини і направляє матеріали зацікавленим сторонам для дружнього вирішення суперечки.

Якщо зусилля Комісії, направлені на дружнє врегулювання суперечки, увінчаються успіхом, вона надсилає доповідь державі, проти якої була спрямована скарга, Комітету Міністрів Ради Європи і Генеральному Секретарю Ради Європи для опублікування. Ця доповідь обмежується стислим викладом фактів і результатами досягнутого врегулювання. На цьому процедура розгляду суперечки закінчується.

Якщо дружнього врегулювання суперечки досягти не вдається, Комісія готує доповідь із викладом фактів по справі своєї позиції по предмету суперечки для передачі державі, проти якої була подана скарга, і Комітету Міністрів Ради Європи. Сторони в суперечці не мають права публікувати цю доповідь.

Після цього Комісія або зацікавлена держава протягом трьох місяців можуть передати справу в Європейський Суд з прав людини. Рішення Суду ухвалюється простою більшістю і повинно носити мотивований характер. Воно не підлягає оскарженню й обов’язкове до виконання державою, яка допустила порушення Конвенції. Контроль за виконанням судового рішення здійснює Комітет Міністрів Ради Європи.

Якщо справа не була передана в Європейський Суд зацікавленою державою або Комісією з прав людини, то Комітет Міністрів більшістю в дві третини голосів може винести рішення, яке це може бути оскаржене щодо того, чи мало місце порушення положень Європейської конвенції, а також призначити термін державі для прийняття відповідних заходів і контролювати їх виконання.

Процес розгляду скарги Європейською Комісією не допускає жодних витрат, тому що процедура є безкоштовна і не потребує обов’язкової участі адвоката (проте його участь рекомендується).

Комісія має право надавати безкоштовну юридичну допомогу автору скарги, який не має достатніх коштів. Позивач в цьому випадку має підтвердити відсутність у нього необхідних коштів документально.

Практика багатьох країн доводить, що право на звернення відіграє чи потенційно може відігравати важливу роль в процесі політичного волетворення, виступаючи як пряме волевиявлення індивідів чи їх об’єднань, сприяючи формуванню їх суспільної правосвідомості, а в результаті – процесу дотримання і захисту прав і свобод людини і громадянина.